Les pièces justificatives des dépenses et des recettes A - Les pièces justificatives des dépenses (1) Parmi les textes de base que tout gestionnaire d’EPLE se doit de connaître il en est un qui est particulièrement important : il s’agit de la liste des pièces justificatives des dépenses des établissements scolaires. Texte de base dont le non-respect peut entrainer la responsabilité du comptable dans le cadre du régime commun de la RGP. dont l’article L131-9 du code des juridictions financières sanctionne, à compter du 1er janvier 2023, les fautes graves ayant causé un préjudice financier significatif par le non-respect des règles d’exécution des recettes et des dépenses ou de la gestion des biens publics. De plus cette méconnaissance est souvent source de tension entre le gestionnaire et le comptable ; soit que le premier juge excessives les demande de PJ formulées par le second, soit que le second n’arrive pas à obtenir du premier les pièces nécessaires pour assurer la sécurité juridique de ses paiements. Il suffirait pourtant que chacun dans son domaine respecte cette liste pour assurer des relations harmonieuses entre collègues et éviter de se compliquer un métier déjà assez difficile sans avoir à se créer de contraintes supplémentaires. Depuis le 9 avril 2022 c’est au décret n° 2022-505 du 23 mars 2022 « fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé » qu’il convient désormais de se référer. Suite au décret de 2016 est parue l’ instruction BOFIP du 06 mai 2022 qui explicite le nouveau décret du 23 mars 2022 sur les pièces justificatives de la dépense des EPLE. Elle apporte des précisions sur la portée du contrpole du comptable mais pose également un certain nombre de questions sur le contrôle du caractère exécutoire des pièces. Sur le sujet une vidéo de la DGFIP. I - Principes de la liste des pièces justificatives de dépenses. Le décret du 23 mars 2022 vient remplacer l'ancienne annexe I mentionnée à l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dont relèvent les EPLE. Cette annexe listant les justificatifs à fournir au comptable à l’appui des mandatements est la « bible » que tous les gestionnaires et les comptables se doivent de connaître et à laquelle ils doivent se référer en cas de doute. Dans son introduction le décret de 2022 vient rappeler les trois principes fondamentaux régissant la liste des pièces justificatives : « - La neutralité : la liste ne modifie pas les réglementations en vigueur. Elle n'en est que la conséquence. - L'exhaustivité : lorsqu'une dépense est répertoriée dans la liste, les pièces justificatives nécessaires au paiement de cette dépense y sont toutes énumérées. Lorsqu'une dépense n'est pas répertoriée dans la liste, le comptable doit demander, en se référant si possible à une dépense similaire répertoriée, les pièces justificatives qui lui permettent d'effectuer ses contrôles. - Le caractère obligatoire : la liste est obligatoire en ce qu'elle constitue à la fois le minimum et le maximum des pièces justificatives exigibles par le comptable. Elle s'impose à la fois aux ordonnateurs, aux comptables et aux juges des comptes ». L’instruction du 6 mai 2022 explicite ces principes. I.1 - La liste constitue le maximum des pièces justificatives exigibles par le comptable. On peut en effet rappeler que les comptables publics ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I du décret (article D.1617-19 du CGCT). Il est donc inutile pour le comptable de demander d’autres justificatifs que ceux de la liste. Ainsi, par exemple, pour certains types de dépenses une délibération du CA sera requise alors que dans d’autres cas cette obligation n’existera pas. Demander des pièces supplémentaires est même problématique dans la mesure où le jcomptable doit se satisfaire des pièces de la nomenclature mais doit examiner toutes les pièces produites même si elles n’étaient pas nécessaires (Cour des comptes, 5 juillet 2001, Commune de Chauny, arrêt d'appel). Il suffit donc qu’une des pièces produites inutilement entre en contradiction avec les autres pour que le comptable soit face à une incohérence des PJ nécessitant la suspension du paiement. Prenons par exemple le cas d’une facture ne nécessitant pas la production d’un contrat qui serait pourtant joint au mandat. Pourquoi, dès lors, vouloir « se compliquer la vie ? ». De plus demander des pièces inutiles c’est alourdir le travail de l’ordonnateur – et donc du gestionnaire – et créer une source de conflit surtout lorsque le mandat est rejeté faute de la présence de pièces qui ne sont pas exigibles par le comptable ! Pour des relations harmonieuses il est indispensable que le comptable soit toujours en mesure de justifier ses demandes auprès de son collègue gestionnaire par une argumentation de texte ou de jurisprudence ; cela est gage de compétence et de compréhension mutuelle. La liste des pièces justificatives distingue le premier paiement et les paiements ultérieurs. Certaines pièces justificatives concernant des paiements successifs (par exemple les contrats) ne seront fournies qu'à l'appui du mandat du premier paiement. Les mandatements ultérieurs feront référence, sur un document joint ou sur le mandat lui-même, aux pièces justificatives produites au premier paiement avec le numéro et le compte du mandat concerné. Pour des raisons évidentes de facilitation du travail du comptable il est souhaitable que ces pièces soient remises au premier mandatement concerné à chaque nouvel exercice comptable. I.2 - La liste constitue le minimum des pièces justificatives exigibles par le comptable. Les ordonnateurs (et donc les gestionnaires) doivent produire au comptable toutes les pièces prévues par la liste des pièces justificatives. Il ne leur est donc pas possible de substituer, de leur propre chef ou en application d’une délibération du conseil d’administration de l’EPLE ou encore d’un contrat par exemple, des justifications particulières autres que celles définies par cette liste. De même un budget exécutoire ou une DBM prévoyant et autorisant les crédits nécessaires à une dépense déterminée ne peuvent remplacer un acte du conseil d’administration lorsqu’il est prévu par la réglementation comme justificatif pour certaines dépenses. Il faut attirer l’attention des agents comptables sur le fait que la production de certificats administratifs ne saurait valablement se substituer à une pièce justificative prévue par le décret. En effet, la jurisprudence indique que la production d’un certificat administratif en substitution d’une pièce justificative s’analyse comme l’absence de production de cette dernière, et dans ce dernier cas, les comptables doivent suspendre le paiement pour absence ou insuffisance de pièces justificatives. De la même manière, la validité (ou la valeur probante) des pièces justificatives étant conditionnée par des critères très précis de forme et de contenu, le certificat administratif ne peut être utilisé pour compléter ou préciser les énonciations de pièces produites telles qu’elles sont réglementées par la liste (exemple l’absence du taux de TVA applicable). Toutefois, la production de certificats administratifs est admise dans les cas où ceux-ci sont prévus, de manière explicite, par la liste des pièces justificatives. Par ailleurs, rien ne s’oppose à ce que l’ordonnateur produise un certificat explicitant une pièce conforme ou apportant une précision souhaitée par le comptable dans le cadre de son contrôle. A noter cependant qu’au cas où, par exemple, l’imprécision concernerait un contrat, il serait nécessaire que la clarification intervienne non par un simple certificat mais par un document modificatif à ce contrat (avenant). Il faut noter qu’une pièce énumérée par la liste peut être constituée par « l'ensemble indissoluble » de plusieurs documents (contrat + avenants par exemple) ; et que lorsque les pièces prévues par la liste renvoient le soin à d’autres pièces de préciser des éléments sur lesquels portent les contrôles du comptable, ces dernières pièces doivent être également produites. On peut également préciser qu’une facture pro forma n’est qu’un document provisoire dépourvu de caractère contractuel qui est destiné à être remplacé par la facture définitive qui seule constitue une pièce justificative ; et qu’une facturette ne constitue en aucun cas une facture et ne peut pas servir de pièce justificative. I.3 - La certification du service fait et la certification du caractère exécutoire des pièces justificatives. Il est également utile de rappeler les dispositions de l’article D.1617-23 de ce même CGCT qui indique que « la signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du service fait des dépenses concernées et attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées ». Concernant le service fait il convient de distinguer la certification, matérialisée par la signature du bordereau par l’ordonnateur, et la constatation qui est la vérification de la livraison des fournitures ou la réalisation des prestations, qui permet ensuite à l’ordonnateur de certifier le service fait. Dans l’hypothèse où le comptable disposerait d’éléments induisant un doute sérieux sur la réalité du service fait, il doit suspendre le paiement de la dépense en attendant que l’ordonnateur lève le doute. La vérification du service fait relevant du gestionnaire, un comptable qui exercerait également cette fonction pourrait engager sa responsabilité sur le fondement de l’article L.131-9 du CJF du nouveau texte sur la RGP en payant une facture alors qu’il est censé savoir que la certification du service fait est erronée. A noter que, conformément à l'article D.1617-20 du CGCT, dans le cas où le comptable est réquisitionné par l'ordonnateur « il n'y a pas absence totale de justification du service fait au sens des articles ci-dessus lorsque l'ordonnateur établit, sous sa responsabilité, une attestation certifiant que le service a été fait et justifiant le droit au paiement correspondant ». Cependant que même si l’ordonnateur a certifié sous sa responsabilité le service fait, le comptable doit encore suspendre la dépense lorsqu’il a pu établir au travers d’éléments matériels et formels en sa possession que cette certification était inexacte. À contrario si l’ordonnateur refuse de certifier le service fait le comptable doit alors considérer qu’il y a absence totale de justification du service fait, et donc refuser de déférer à l’ordre de réquisition. Le décret n°2003-301 du 2 avril 2003 a supprimé l’obligation de signature par l’ordonnateur des pièces justificatives au titre de la certification du service fait. Bien entendu, rien n’empêche le gestionnaire d’utiliser son paraphe sur les factures pour savoir si la pièce a été ou non vérifiée par ses soins ; mais le comptable ne peut l’exiger. Concernant le caractère exécutoire , la signature du bordereau de mandats entraîne aussi la certification du caractère exécutoire des pièces jointes aux mandats. Dans ce domaine il ne s’agit pas non plus de supprimer tout contrôle du comptable sur la certification du caractère exécutoire de certaines pièces justificatives émises par l’ordonnateur et exigées par la nomenclature mais de simplifier la forme de la certification. Le contrôle du comptable est maintenu et s’il peut établir que la certification du caractère exécutoire est inexacte, il doit alors suspendre le paiement de la dépense correspondante. Suite aux évolutions réglementaires et jurisprudentielles du Conseil d’Etat, ce contrôle est désormais limité au contrôle du caractère exécutoire des pièces justificatives. Quand la réglementation impose la présence d’une pièce obligatoire, il convient de faire attention au caractère exécutoire de la pièce produite. Il en va de même, si non prévu par la réglementation, un acte a été ajouté en pièce jointe. Mais ce contrôle n’est effectué que sur les PJ transmises. Ce contrôle du caractère exécutoire renvoie au particularisme du régime des actes de l’EPLE. Si normalement un acte est exécutoire dès sa publication ou sa notification, le régime des actes des EPLE soumet certains actes à une obligation de transmission (article R421-54 et R421-55 du code de l’éducation). Ce sera notamment le cas de la passation des marchés pluriannuels. Par ailleurs, il faut préciser que certaines pièces justificatives, lorsqu’elles constituent des écrits créateurs de droits et obligations, doivent être signées en elles-mêmes pour produire leurs effets juridiques et devenir exécutoires. C’est notamment le cas des contrats de la commande publique qui doivent être signés par les deux co-contractants pour être exécutoires, la signature du bordereau de mandat n’étant pas suffisante pour attester de leur caractère exécutoire. Cela ne va pas sans poser problème s’agissant de certains types de contrats, comme la téléphonie, où les EPLE ont parfois des difficultés pour obtenir une signature de leur co-contractant. L’instruction du 12 juin 2017 précise que ces pièces justificatives doivent être signées électroniquement en cas de dématérialisation native. En cas d'une dématérialisation duplicative d'une pièce justificative originale papier signée, cette copie duplicative est suffisante. Lorsque les contrats sont constitués par les documents de consultation du marché public et la proposition du candidat retenu, la signature du co-contractant est celle figurant sur l’acte d’engagement et pour l’EPLE celle sur la notification du marché. Le contrat (le marché) ne prend effet qu’à la date de réception de sa notification par le prestataire ; ceci en application de l’article R.2182-4 du Code de la commande publique. En présence d’un marché écrit, le comptable devra donc disposer, par tout moyen, de la date de notification du marché, pour s'assurer que la réalisation des prestations à payer n’est pas antérieure à la prise d’effet du contrat. L’annexe G du décret de mars 2022 énonçant les mentions obligatoires dans les PJ des marchés fait d’ailleurs référence à cette date de notification. Cette disposition ne pose pas de problème en EPLE du moment que sont respectées les règles de l’engagement et que sont évitées les « régularisations » de commande. La notification d’un marché écrit résultant généralement de l’envoi du bon de commande (ou engagement juridique en terminologie Op@le) daté et signé qui est joint à la facture en application du décret du 23 mars 2022. I.4 - Copie des pièces justificatives. Sauf dans le cas de l’exigence de la production d'un exemplaire unique pour le paiement suite à une cession ou à un nantissement de créances afférent à un marché public, des copies, duplicatas ou photocopies peuvent être produits au comptable (décret n° 2003-301 du 2 avril 2003) sans qu’il soit besoin de les certifier conformes. Le fait que l’ordonnateur atteste du service fait et du caractère exécutoire des pièces justificatives produites justifie également qu’il puisse s’agir de copies. De même, la multiplication des envois par courriel fait que la distinction entre original et copie a évolué. Il n’en reste pas moins souhaitable que pour les mandatements le gestionnaire identifie clairement les « copies » des « originaux » afin éviter les doubles paiements. Voir page suivante la suite de l’analyse de ce décret et des précisions sur le contrôle du comptable...

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