Recouvrement des recettes (1) I - Généralités. A noter qu’on utilise le terme « ordre de recette » en terminologie GFC, et le terme « titre de recette » en terminologie Op@le. Dans cette fiche on utilisera le terme générique de « titre de recette ». Cette fiche concerne principalement la gestion en mode GFC. Un document de base, incontournable et incontestable, l’ instruction DGCP du 16/12/11 très détaillée relative au recouvrement des recettes : l’instruction codificatrice du 16 décembre 2011 (qui a remplacé celle de 2005). Un document de référence avec celui de la M9-6.Si toutes les dispositions ne sont pas applicables par les comptables des EPLE, en particulier l'opposition à tiers détenteur, le droit de communication et la délivrance directe par le comptable des commandements de payer ; cette instruction constitue une référence très utile en la matière : prise en charge du titre de recettes, voies d'exécution, surendettement, diligences du comptable, etc. Un article rédigé en 2015 pour la revue « Intendance » de l’AJI sur la sécurité des titres de recettes de l’EPLE. Les fiches du vadémécum du comptable (document d’Aix-Marseille 2016) page 81 et suivantes. Attention à l’actualisation, notamment concernant la SATD. Article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Le recouvrement des créances est un des rôles essentiels du comptable ; car sa responsabilité « sera mise en jeu en cas d’omission, de retard ou d’insuffisance des recherches et poursuites ». Et il faut savoir que les problèmes de recouvrement constituent la première cause des débets prononcés par les juridictions financières. Sur le recouvrement des recettes non encore recouvrées, le comptable n'est pas tenu à une obligation de résultat, mais à une obligation de moyens. Il faut distinguer deux cas. - Sur le recouvrement des recettes non encore mises en recouvrement, il n'y aura pas de mise en cause de sa responsabilité personnelle dès lors qu'il aura mis en oeuvre les diligences en vue de la mise en recouvrement de la créance détenue par l'établissement. Elles peuvent consister à inciter à la rédaction et à la transmission de l'ordre de recette correspondant. - Cette obligation et cette responsabilité pesant sur le comptable sont différentes de celles qui pèsent sur lui lorsque l'ordre de recette a été émis : une fois le titre émis les diligences du comptable, appréciées par le juge des comptes, devront être (CE – 27/10/2000 – Arrêt Desvignes) : adéquates (adaptées à la nature et au montant de la créance), complètes (tous les moyens légaux auront été utilisés) et rapides (de manière à prévenir la prescription de la créance, la disparition ou l’insolvabilité du débiteur - cour des comptes, 01/10/1997, Lycée Thépot) « L’action du comptable doit s’inscrire dans une logique économique, sociale et financière des poursuites, adaptée au montant de la créance. Une politique de recouvrement se doit d’être sélective. » « La détermination d’une politique de recouvrement (…) doit être le fruit d’une concertation entre l’ordonnateur et le comptable en fonction du contexte et des spécificités locales. » A noter l’ arrêté du 24 décembre 2012 modifié par l’arrêté du 7 mai 2013, tire les conséquences de la publication du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique abrogeant le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 qui fixait les modalités d'encaissement et de décaissement par les comptables publics. Cet arrêté précise dans son titre II les moyens ou instruments de paiement pour l’encaissement des recettes publiques. II - Le titre exécutoire. II.1 - Généralités sur le titre de recette. Trop souvent négligé, l’OR est, avec le paiement, une des pièces essentielles de la gestion et doit répondre à des règles précises. Les documents envoyés par les EPLE à leurs débiteurs revêtent plusieurs formes ; mais rares sont ceux qui comportent l’ensemble des éléments leur assurant une sécurité juridique telle qu’ils ne soient pas annulés pour non-conformité en cas de recours contentieux devant un tribunal. Il est pourtant relativement simple – et en plus pratique au niveau de la gestion – d’assurer cette sécurité juridique. La procédure de recouvrement sur état exécutoire bénéficie notamment aux Etablissements Publics Locaux d’Enseignement. Codifié à l’ article L.252A du Livre des Procédures Fiscales depuis la loi de Finance rectificative de 1992, le privilège du préalable permet aux titres de recettes des EPLE de bénéficier du caractère exécutoire de par la loi. Les EPLE sont ainsi dispensées de l’obligation incombant en principe à tout créancier de faire valider leur créance par le juge compétent avant de procéder à toute mesure d’exécution forcée (C.Cass., 17-06-1998). A noter qu’un EPLE ne peut pas saisir le juge pour faire condamner une autre partie à lui verser une somme d’argent dès lors qu’il a lui-même le pouvoir d’ordonner cette mesure (CE, 18-05-1988) ; sauf si la créance en cause n’est ni certaine, ni liquide ni exigible (CE, 7-04- 1978). Ce privilège du préalable accordé aux personnes morales de droit public est strictement réservé à leurs propres créances ; il n'est ainsi pas possible à un EPLE, dans le cadre d'un contrat ou d’une convention, de recouvrer les créances privées de ses cocontractants. Toute créance d’un EPLE doit faire l'objet d'un titre qui matérialise ses droits. Ce document peut présenter des formes différentes : jugement exécutoire, contrat, mais le plus souvent, il s'agit d'un acte pris, émis et rendu exécutoire par l'ordonnateur, et qui forme titre au profit de l'établissement quelle qu'en soit la dénomination : ordre de recette, titre de recettes, facture, état exécutoire, etc... En effet, l'article L.252A du Livre des Procédures Fiscales qualifie de titres exécutoires les titres émis par l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics dotés d'un comptable public quelles que soient leur dénomination et la nature de la créance à recouvrer. II.2 - Présentation du titre exécutoire. Bases juridiques. L' article R421-66 du code de l'Education dispose que « les recettes sont liquidées par l'ordonnateur sur les bases fixées par la loi, les règlements, les décisions de justice et les conventions » et un ordre de recette émis en dehors de ces principes fondamentaux serait dénué de tout fondement juridique. Ainsi, les ordres de recettes émis par l'ordonnateur doivent comporter les bases de la liquidation de manière à permettre au comptable de vérifier la régularité des créances à recouvrer et au débiteur d'exercer ses droits (à défaut, le titre serait entaché d'irrégularité : C.E. 12/11/1975 - Robin). Dans le cas où ces éléments ne peuvent être inscrits sur le titre lui même, ils sont consignés sur des pièces annexes. Aucune forme n'est requise pour la rédaction du titre exécutoire (quelque soit son nom), il est néanmoins rappelé qu'il doit être établi avec le plus grand soin et comporter un certain nombre de mentions obligatoires : - indication de la nature de la créance - imputation de la recette - exercice d’imputation - référence aux textes ou au fait générateur sur lesquels est fondée l’existence de la créance - montant de la somme à recouvrer ; de préférence arrêtée en toutes lettres. - désignation précise du débiteur et son adresse (1) - date d’émission du titre - désignation et adresse du comptable chargé du recouvrement - moyens de règlement - date limite de paiement - délais et voies de recours. - la qualité, le nom et le prénom de l’ordonnateur qui signe ; ou celles de la personne ayant délégation (2) (1) En cas de pluralité de redevables (débiteur principal, codébiteur(s), débiteur(s) solidaire(s)), le comptable devra veiller avant l’exercice de poursuites à détenir un titre exécutoire nominatif à l’encontre de chacun d’entre eux. En effet, les poursuites ne peuvent être engagées par le comptable public que s’il détient un titre exécutoire au(x) nom(s) même(s) de(s) la personne(s) poursuivie(s) conformément aux exigences posées par la Cour de cassation dans deux arrêts des 19 mai 1998 et 28 octobre 1999. Cette exigence est satisfaite soit par le titre de recettes initial s’il désigne nominativement les débiteurs poursuivis, soit, à défaut, par l’émission d’un titre exécutoire nominatif non pris en charge en comptabilité budgétairement et rattaché manuellement au titre initial. (2) Conformément à l'article 96 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009, si l'obligation de mentionner le nom, le prénom et la qualité de l'ordonnateur sur chaque titre est maintenue, il est possible pour l’ordonnateur de ne signer que le seul bordereau des recettes pour être produit, en cas de contestation, au juge de l'exécution, à la juridiction administrative ou à l'intéressé. Sur le sujet une question parlementaire (2011) sur les mentions obligatoires à porter sur les titres de recettes. Un arrêt du Conseil d'État n° 401430 du mardi 16 janvier 2018 rappelle les mentions des titres de recettes et apporte des précisions sur le contrôle du juge. Par ailleurs le titre de recettes doit clairement indiquer les voies de recours ainsi que l’ordre de juridiction compétent pour être opposable au redevable. « Conformément aux dispositions de l' article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales , le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doit mentionner les voies et délais de recours. En l'absence d'une telle mention, les délais de recours contre le titre de recettes ne sont pas opposables. L'article R. 421- 5 du code de justice administrative dispose, en effet, que « les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». S'agissant des voies de recours, le juge administratif considère que le titre de recettes ne doit pas se borner à mentionner que le redevable peut le contester en saisissant directement dans un délai de deux mois suivant la notification, le tribunal judiciaire ou le tribunal administratif compétent selon la nature de la créance, mais doit indiquer, s'agissant de la créance à recouvrer, lequel des deux ordres de juridictions doit être saisi. À défaut, la notification ne comporte pas une indication des voies de recours suffisamment claire pour qu'elle puisse être regardée comme conforme aux dispositions de l'article R. 421-5 du code de justice administrative et les délais de recours ne sont en conséquence pas opposables au redevable (CAA Marseille, 7 avril 2008, Assistance publique des hôpitaux de Marseille c/ Société Onyx, req. n° 05MA01046). » En l'absence des mentions des voies et délais de recours sur une décision administrative, le délai de recours de deux mois n'est pas applicable. Il reste que la décision n'est pas pour autant contestable indéfiniment. Effectivement, depuis un arrêt du 13 juillet 2016, le Conseil d'État juge, qu'en pareille hypothèse, le destinataire de la décision administrative ne peut exercer de recours juridictionnel, sauf cas particuliers, au-delà d'un "délai raisonnable" correspondant à une année. Exemple de rédaction pour les délais et recours : « Pour tout renseignement sur le calcul de la somme ou si vous avez une réclamation amiable à formuler, contacter le service gestionnaire de l'établissement. Pour tout problème concernant les modalités et le moyen de règlement, contacter l'agent comptable. La contestation amiable ne suspend pas le délai de saisine du juge. Le recouvrement des titres exécutoires est poursuivi jusqu’à opposition devant la juridiction compétente (article R421-68 du code de l'Education). Toute contestation sur le bien fondé de la présente créance pourra faire l’objet d’un recours devant le Tribunal Administratif de …. (indiquez le tribunal territorialement compétent) par courrier ou par la voie de l’application «télérecours citoyens» sur le site www.telerecours.fr ». II.3 - utilisation du titre exécutoire. Par mesure de simplification, un même document pourra être utilisé tout au long de la procédure ; et notamment comme « facture » à envoyer au débiteur. Dans ce cas, il devra préciser le numéro SIRET de l’EPLE et la mention que l’EPLE n’est pas soumis à la TVA en vertue de l’article 261-4-4° a du code général des impôts. On peut envisager que le titre exécutoire individuel (l’état des sommes dues, la facture… selon le nom que vous lui donnez) soit établi par l'ordonnateur selon un modèle en plusieurs exemplaires identiques pour simplifier le travail de gestion. - Un exemplaire accompagnant l’ordre de recette informatisé édité par GFC qui est transmis au comptable. Il sera joint avec les autres documents agrafés à l’OR comme pièces justificatives. Ce document sera à présenter au juge en cas de contestation. - Un second exemplaire à titre de duplicata du précédent ; - Un troisième constituant le titre de recettes exécutoire formant avis des sommes à payer destiné au débiteur. - Ce même document étant un titre exécutoire, il pourra également servir pour le recouvrement contentieux : envoi en recommandé à la famille, document pour huissier… Le document qui vous est proposé à titre d’exemple sert de facture ou de reçu pour le débiteur et de pièce justificative à l’ordre de recette de GFC. Cela évite de faire plusieurs documents ; et comme il est établi dés le départ, cela permet de s’y retrouver et de ne rien oublier lors de l’édition ultérieure des OR. Il est également beaucoup plus simple de rendre, dès le départ, le titre de recette exécutoire en y faisant figurer en plus la mention suivante : « Titre exécutoire en application de l’article L252A du livre des procédures fiscales pris, émis et rendu exécutoire conformément aux dispositions de l'article R421-68 du code de l'Education ». Cette mention permet d'éviter la rédaction ultérieure d’un état exécutoire en cas de non recouvrement amiable et de faire courir les délais légaux. Après l’envoi de l’état, bien que l'article R421-68 du code de l'Education n'en prévoit que la possibilité et non l'obligation, il est préférable, avant de lancer la procédure contentieuse, de re-notifier l’état exécutoire au débiteur par LRAR ; cette lettre de rappel est prévue par l'article L 1617-5-4° du code général des collectivités territoriales. Le comptable doit adresser une lettre de rappel au redevable avant la notification du premier acte de poursuites devant donner lieu à des frais ; il devra également respecter un délai de 20 jours entre l'envoi de cette lettre de rappel et l'engagement des poursuites. A noter que ce modèle a une autorisation de poursuite par l’ordonnateur formalisée au dessus de sa signature ; cette mention peut être supprimée si on souhaite que l’autorisation de poursuite soit donnée à part. Ce document peut servir de facture pour le débiteur, de totre exécutoire avant poursuite si il est envoyé en LR-AR et de PJ pour l’ordre de recette… bref un même document utilisable tout au long de la procédure de recouvrement. Une réponse ministérielle (2017) à une question d’un sénateur sur la forme et la présentation des factures d’un service public permet de repréciser les choses concernant l’émission du titre de recette exécutoire que nous appelons parfois par mesure de simplification une « facture » et de confirmer l’inutilité de multiplier les documents de recette. « lorsqu'un ordonnateur constate qu'une créance devient certaine, liquide et exigible, il lui appartient d'émettre un titre de recettes exécutoire qui sera ensuite transmis au comptable public pour prise en charge et recouvrement. L'émission d'aucun autre acte n'est requise par la réglementation et encore moins d'un nouveau titre de recettes exécutoire. En effet, lorsque le comptable, exclusivement compétent pour recouvrer la créance, prend en charge le titre de recettes exécutoire, il crée une nouvelle recette budgétaire pour la collectivité créancière. L'émission, pour la même créance, d'un nouveau titre de recettes par l'ordonnateur créerait alors une recette fictive. Seule une ampliation du titre de recettes est adressée au redevable sous pli simple pour l'inviter à payer (4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales) ». II.4 - Dispense d’émission des ordres de recette. A noter que l’ordonnateur est autorisé à ne pas émettre les ordre de recettes correspondant aux créances dont le montant initial en principal est inférieur à 15 € ( article R-421-67 du Code de l’Education ). Il s'agit d'une faculté offerte à l'ordonnateur, et non d'une obligation, de renoncer au recouvrement, dont l'objectif est notamment de ne pas procéder à des actes (lettres de relance, voire poursuites) dont le coût serait disproportionné par rapport au produit attendu. Cela ne doit pas avoir d’impact budgétaire sensible. C’est le décret n° 2017-509 du 7 avril 2017 qui a modifié le seuil prévu à l'article D. 1611-1 du code général des collectivités territoriales en le portant à 15 €. L’article R421-67 du code de l’éducation renvoie expressément à cet article : « Les ordonnateurs sont autorisés, dans les conditions prévues à l'article L. 1611-5 du code général des collectivités territoriales, à ne pas émettre les ordres de recettes correspondant aux créances dont le montant initial en principal est inférieur au minimum fixé par l'article D. 1611-1 du même code’» . Une réponse ministérielle à la question écrite n° 00885 précise :« Le relèvement du seuil de mise en recouvrement de 5 à 15 euros n'a pas pour obligation de conduire les collectivités à renoncer à la recette, mais à la reporter dans le temps. Ainsi, l'opération de facturation et donc de recouvrement sera lancée lorsque le débiteur aura accumulé une dette d'au moins 15 euros avant que la facture ne lui soit envoyée et la mise en recouvrement par le comptable engagé. » II.5 - Jurisprudences. Validité d’un état exécutoire signé par un un adjoint ayant reçu délégation : une question-réponse au Sénat . Les actes administratifs engageant la commune doivent comporter une signature permettant d'identifier son auteur, un acte signé par une personne incompétente étant irrégulier (CE, 26 octobre 1994, req. N° 107084). Pour permettre aux tiers de vérifier la capacité juridique du signataire, si ce n'est le maire, organe exécutif et représentant de la commune, il convient de préciser la qualité et le nom de celui qui intervient au nom de celui-ci. Cette décision peut être transposable aux EPLE. Légalité d’un titre exécutoire. Dans un arrêt du 4 août 2006, le Conseil d'Etat aborde plusieurs aspects de la légalité d'un titre exécutoire émis par le maire d'une commune, à la suite de la demande de photocopies d'un document communicable en application de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 : fixation du tarif des photocopies, caractère exécutoire de la délibération, bases de la liquidation devant être portées à la connaissance du redevable, etc. Un ordre de recette doit toujours indiquer les bases de la liquidation. (Voir ci-dessus).Tout ordre de recette doit indiquer les bases de la liquidation ; cette obligation, qui s'inscrit dans le cadre de la motivation des actes administratifs, peut s'analyser comme imposant à l'administration de faire connaître les motifs qui fondent l'émission du titre à son destinataire, afin qu'il puisse éventuellement discuter les sommes mises à sa charge devant l'administration ou devant le juge. Conseil d'Etat- arrêt du 20 octobre 2000 - Mme Buckspan. Mentions obligatoires sur un état exécutoire. Les titres de recettes exécutoires qui ne comportent pas la signature de l'ordonnateur ou les mentions relatives à ses nom, prénom et qualité sont irréguliers et doivent être systématiquement annulés par le juge (arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles n°05VE00235 du 13 juillet 2007 - Société Colas c/ Commune de Saint-Chéron). En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. Il résulte de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur ( arrêt du Conseil d'État, n° 389069, 17 mars 2016 ). Une lettre recommandée avec accusé de réception fait courir les délais de recours contentieux même lorsque le destinataire ne retire pas la lettre ; en effet, dans plusieurs jugements, notamment dans un jugement du 15/12/2004 , le Conseil d'Etat a considéré que le délai de recours contentieux commence à courir à compter de la date à laquelle le pli a été présenté à son destinataire, même si celui-ci ne retire pas le pli à la poste, malgré le dépôt d'un avis de passage. Les nom, prénom et qualité de l’ordonnateur doivent figurer sous peine d’annulation par le juge (CAA de Versailles, 13/07/2007). Par contre, seule la signature du bordereau s’impose (article 96 de la loi du 12/05/2009), celui-ci devant être produit au débiteur ou au juge en cas de contestation. Les bases de la liquidation doivent toujours être indiquées (CE, 12/11/1975, Arrêt Robin ; CE, 20/10/2000, Arrêt Buckspan), soit sur le titre, soit sur un état annexé, ainsi que les délais et voies de recours et les moyens de règlement La production d’un état exécutoire ne reprenant pas toutes les mentions réglementaires, auquel était joint un « avis aux familles » issu du logiciel Sconet, le complétant, n’a pas été reconnue conforme à la réglementation par un juge de Reims. Voir page suivante les recours et le recouvrement contentieux