La Responsabilité financière des gestionnaires publics (RGP) I - Les principaux textes : Ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics (RGP). Décret n°2022-1605 du 22 décembre 2022 portant application de l'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 Ce décret supprime toutes les références au jugement des comptes et des gestions de fait, à l'apurement administratif des comptes ainsi qu'à l'examen des états de restes des comptables secondaires de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et des comptables de la direction générale des douanes et des droits indirects. Il abroge également l'ensemble des décrets relatifs à la mise en œuvre de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, régisseurs, huissiers de la DGFiP, trésoriers et sous-trésoriers militaires ainsi que des comptables des organismes de sécurité sociale. Il supprime les réserves pouvant être formulées par les comptables à l'occasion de leur installation ainsi que leur obligation de cautionnement. La mise en place du nouveau régime de responsabilité ne modifiant ni le positionnement ni les missions de contrôle des comptables publics et assimilés, les différentes indemnités de caisse et de responsabilité sont renommées en indemnités de maniement de fonds. La fin du jugement des comptes se traduit par la suppression de la transmission automatique des comptes et pièces justificatives à la Cour des comptes et aux CRC. Le décret précise les conditions de production des comptes et des pièces justificatives, les modalités de conservation et d'archivage. Le décret supprime également la prestation de serment des comptables devant le juge des comptes au profit d'une prestation de serment devant une autorité administrative. Le décret précise également les conditions de mise en œuvre de la possibilité pour le comptable de signaler à l'ordonnateur des faits susceptibles de constituer une infraction au titre de l'article L.131-9 du code des juridictions financières tel que modifié par l'ordonnance précitée. Il fixe également les conditions de prise en charge des déficits résultant exclusivement des fautes ou des erreurs des comptables publics de l'Etat. Le décret instaure enfin une procédure simplifiée pour la libération du cautionnement des comptables, régisseurs et des huissiers des finances publiques auprès des organismes agréés par le ministre du budget. Les modifications des divers textes induites par la réforme RGP (doc d’Aix-Marseille). Décret n° 2022-1604 du 22 décembre 2022 relatif à la chambre du contentieux de la Cour des comptes et à la Cour d'appel financière et modifiant le code des juridictions financières Décret n° 2022-1698 du 28 décembre 2022 modifiant le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Arrêté du 29 décembre 2022 relatif à l'organisation du service des comptables publics. Décret n° 2023-520 du 29 juin 2023 portant application des mesures de simplification et d'harmonisation des procédures de l'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics et diverses dispositions d'actualisation du code des juridictions financières. Des précisions sur les procédures devant la juridiction financière Signalement du comptable à l’ordonnateur. L'article L.131-7 du code des juridictions financières prévoit que, dans les conditions prévues par décret, le comptable peut signaler à l'ordonnateur toute opération qui serait de nature à relever des infractions prévues à l'article L.131-9 ; c’est-à-dire les infractions aux règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens de l'établissement dont il assure la comptabilité. L’article 38 du décret du 7 novembre 2012 dispose que l'ordonnateur auquel sont signalés des faits ne motivant pas la suspension de paiement mais susceptibles de constituer une infraction au sens de l'article L.131-9 du code des juridictions financières informe le comptable public à l'origine de ce signalement des suites qu'il donne à ce dernier dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé du budget. L' arrêté du 19 décembre 2023 explicite les modalités de ce signalement du comptable à l’ordonnateur : « Le signalement prévu au premier alinéa de l'article L.131-7 du code des juridictions financières est adressé par écrit signé du comptable à l'ordonnateur. Le signalement est motivé. Il se réfère expressément au présent arrêté et comprend notamment une description de l'opération en cause et un rappel de la règle de droit à laquelle l'opération semble contrevenir. Il peut comporter des propositions de mesures correctives concernant l'opération visée par le signalement ou pour des opérations ultérieures de même nature. Concomitamment à la communication prévue à l'article 1er, le comptable public adresse une copie du signalement aux autorités suivantes : - pour les agents comptables d'établissements publics locaux d'enseignement relevant du ministère de l'Education nationale (…) au recteur d'académie. » Prise en charge des déficits comptables. L’ arrêté du 18 décembre 2023 indique que peuvent être pris en charge par l'Etat certains déficits résultant exclusivement des fautes et erreurs des comptables des EPLE. Sur demande préalable de l'ordonnateur de l’EPLE, le directeur régional, départemental ou spécialisé des finances publiques décide la prise en charge par l'Etat des déficits suivants résultant exclusivement des fautes ou erreurs de l’agent comptable dont les montants sont inférieurs ou égaux à deux cent mille euros : - Perte de valeur dont le comptable a la garde, - Manquants et d'erreurs de caisse notamment ceux liés à l'encaissement de fausse monnaie. Pour ces mêmes déficits dont le montant est inférieur ou égal à cinq mille euros, le directeur régional, départemental ou spécialisé des finances publiques informé par le comptable assignataire concerné peut décider la prise en charge par l'Etat, sans demande préalable de l'ordonnateur de l'EPLE. II – Présentation de la réforme. L' ordonnance du 23 mars 2022, prise en application de la loi de finances du 30 décembre 2021, crée un régime juridictionnel unifié de responsabilité des gestionnaires publics qui est entré en application le 1er janvier 2023. L’objectif de la réforme est de réserver l’intervention du juge financier aux infractions les plus graves ayant causé un préjudice financier significatif à l’organisme public concerné, ainsi qu’à celles qui sont considérées comme importantes pour la bonne gestion. Les erreurs ou fautes les moins graves relèveront du pouvoir de sanction de l’autorité de tutelle des agents concernés, sans l’intervention du juge. Avant cette réforme il existait deux régimes d’engagement de la responsabilité financière : - Celui concernant les comptables publics sui étaient soumis à une responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) devant les Chambres régionales des comptes (CRC) et la Cour des comptes (CC), avec des risques importants pour des fautes commises majoritairement par les ordonnateurs, souvent mineures et purement formelles. - Celui concernant principalement les ordonnateurs dont la mise en cause de la responsabilité pouvait faire l’objet de sanctions pour des fautes graves devant la Cour de discipline budgétaire (CDBF) ; mais avec très peu de jugements. La CDBF et le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable disparaissent avec la mise en place d’un régime d’engagement unifié de la responsabilité financière des gestionnaires publics. Cette réforme touche également, par ricochet, la responsabilité des régisseurs. A à la différence du régime de RPP dans lequel le comptable était mis en débet en cas de manquement dans l’exercice de ses contrôles alors même qu’il n’était pas à l’origine de la faute, le nouveau régime conduit à sanctionner la personne directement à l’origine de l’infraction. Par ailleurs il a pour objectif de sanctionner une faute et non pas de réparer un préjudice financier. III - La notion de gestionnaire public. Cette réforme concerne tous les agents publics : les ordonnateurs et les comptables bien sûr mais également les fonctionnaires, contractuels, agents de droit privé exerçant une mission de service public (art. L131-1 du Code des juridictions financières), à l’exclusion des ministres et des élus locaux (sauf pour certaines infractions). Les chefs de service seront principalement concernés plutôt que les agents dont l’action se limite à appliquer les directives ou à suivre les instructions. Si les chefs d’établissements ordonnateurs et les agents comptables continueront d’être en première ligne pour l’application de cette réforme ce sera également le cas désormais des adjoints gestionnaires qui sont concernés au premier chef par cette nouvelle règlementation. Mais d’autres personnels des EPLE pourront se voir sanctionnés aussi, notamment dans le cadre de la « gestion de fait ». L’ordonnance de mars 2022 précise que l’agent ne sera pas passible de sanctions s’il n’a fait que se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique ou de toute personne habilitée ou s’il peut exciper d’un ordre écrit émanant d’une autorité non justiciable. Article L.131-5 : « Le justiciable qui agit conformément aux instructions préalables de son supérieur hiérarchique et d'une personne habilitée n'est passible d'aucune sanction. La responsabilité du supérieur hiérarchique ou de la personne habilitée se substitue, dans ce cas, à la sienne. Ces dispositions ne sont pas applicables dans le cas où l'instruction donnée est manifestement illégale et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Article L.131-6. : « Les justiciables ne sont passibles d'aucune sanction s'ils peuvent exciper : 1° D'un ordre écrit préalable émanant d'une autorité mentionnée aux 1° à 15° de l'article L. 131-2, dès lors que cette autorité a été dûment informée sur l'affaire ». A signaler l’ouverture, en complément du nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics, par la Cour des comptes d’un portail de signalement mis à dispositions des citoyens tout en conservant l’anonymat. Ce portail permet de signaler tout dysfonctionnement important dans une entité publique ou dans un organisme susceptible d’être contrôlé par la Cour ou par les chambres régionales et territoriales des comptes. IV - Les fautes sanctionnées. L’ordonnance introduit dans le Code des juridictions financières les infractions suivantes : - les fautes graves (art. L.131-9) ayant causé un préjudice financier significatif par le non-respect des règles d’exécution des recettes et des dépenses ou de la gestion des biens publics. Le caractère significatif du préjudice financier est apprécié en tenant compte de son montant au regard du budget de l'entité (donc de l’EPLE). A noter que les autorités de tutelle, lorsqu'elles auront approuvé ces faits, seront passibles des mêmes sanctions ; - l’obstruction à une procédure de mandatement d’office (art. L.131-11) ; - l’octroi d’un avantage injustifié à une personne morale, à autrui, ou à soi-même, en méconnaissance de ses obligations et par intérêt personnel direct ou indirect (art. L.131-12). Bien que présentant des similitudes, cette infraction est différente du « délit de favoritisme » dans le cadre des marchés publics visé par l’article 432-14 du Code pénal ; - la non production des comptes dans les délais, y compris pour un comptable commis d’office (Art. L.131-13) ; - l’engagement d’une dépense, sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation à cet effet (art. L.131-13) ; - l’inexécution d’une décision de justice (art. L.131-14) ; - la gestion de fait (art. L.131-15). Voir la définition . L’article L.142-1-12 du CJF précise par ailleurs que les poursuites devant la Cour des comptes ne font pas obstacle à l'exercice de l'action pénale et de l'action disciplinaire. V - Les sanctions. Les sanctions sont listées aux articles L.131-16 et suivants du Code des juridictions financières : - la juridiction peut prononcer à l'encontre de l’agent dont elle a retenu la responsabilité dans la commission des infractions prévues aux articles L.131-9 à L.131-12 et L.131-14 une amende d'un montant maximal égal à six mois de rémunération annuelle de la personne faisant l'objet de la sanction à la date de l'infraction. - pour les infractions visées par l’article L.131-13 (non production des comptes, engagement d’une dépense sans autorisation) l’amende est limitée à un mois de rémunération annuelle de la personne faisant l'objet de la sanction à la date de l'infraction. - pour la gestion de fait la juridiction peut prononcer à l'encontre du justiciable une amende d'un montant maximal égal à six mois de sa rémunération annuelle à la date de la déclaration de la gestion de fait au comptable dans les fonctions duquel il s'est immiscé. Pour fixer le montant de l'amende, la juridiction tient compte de l'importance et de la durée de la détention ou du maniement des deniers, des circonstances dans lesquelles l'immixtion dans les fonctions de comptable public s'est produite, ainsi que du comportement et de la situation matérielle du comptable de fait (art. L131-18). En cas de cumul d'infractions, le montant de l'amende prononcée ne peut excéder le montant de celle encourue au titre de l'infraction passible de la sanction la plus élevée. La juridiction peut accorder une dispense de peine, lorsqu'il apparaît que le dommage causé est réparé et que le trouble causé par l'infraction a cessé (art. L131- 19). Les sanctions seront prononcées par le juge de manière individualisée et proportionnée à la gravité des faits reprochés, à l’éventuelle réitération des pratiques prohibées ainsi que, le cas échéant, à l’importance du préjudice. VI - L’organisation juridictionnelle. Le nouveau régime de responsabilité financière se caractérise par une organisation juridictionnelle unifiée qui garantira les droits des justiciables : - En première instance : une chambre unique de la Cour des comptes comprenant des membres de la Cour et des magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes ; - En appel : une formation de jugement mixte présidée par le Premier président de la Cour des comptes et composée de quatre conseillers du Conseil d’Etat, quatre conseillers de la Cour des comptes et de deux personnalités qualifiées. L’appel sera suspensif ; - En cassation : le Conseil d’Etat reste la juridiction compétente. VII - Jurisprudences. Un exemple de procédure dans le cadre de la nouvelle responsabilité des agents publics. Pour la première fois, le Procureur général a décidé de prendre, dans le cadre du régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, un réquisitoire d’initiative sur la base d’informations publiées dans différents organes de presse : l’affaire concerne la vente des meubles du château de Grignon, consentie à des prix qui seraient très inférieurs à leur valeur réelle Organisation du poste comptable I - L’ organisation du poste comptable. Une étude faite par l’académie d’Aix-Marseille (mai 2011) : La taille des groupements comptables influence l’organisation du poste comptable. Dans un groupement comptable de petite taille, l’agent comptable reste avant tout un gestionnaire-comptable ; la spécificité du métier de gestionnaire l’emporte sur celle d’agent comptable, ce qui est dénoncé par la Cour des Comptes dans ses différents rapports comme contraire au principe de la séparation ordonnateur-comptable. Dans un groupement comptable de taille plus importante, un tel rôle joué par le comptable n’est plus possible : le volume de travail comptable traité augmente, le risque de débet qui en résulte s’accroît ; l’agent comptable doit devenir un véritable comptable. La professionnalisation des différents acteurs du poste comptable s’ensuit, l’organisation du poste comptable également. Le service « Gestion » doit être distinct du service « Comptabilité ». Les tâches confiées aux collaborateurs des deux services doivent bien être séparées (si possible dans l’espace et/ou dans le temps) et retranscrites de façon précise dans un organigramme. II - Convention de groupement comptable. En provenance de l’académie de Rennes, un modèle de convention pour un groupement comptable ; mais un document ancien puisque de 2005. D’autres exemples de conventions sont disponibles dans la page imprimés concernée. Toujours sur le groupement ou regroupement comptable, un autre document récapitulatif très complet de l’académie de Reims de mai 2008. Un exemple de convention (2012). Un modèle plus récent (2017) de l’académie d’Aix-Marseille. III - Diagnostic du poste comptable - Contrôle interne comptable. La page dédiée du site du rectorat de Marseille : m@gistère ; incontournable. Carnet n°47 (2013) : «Le contrôle interne comptable et financier. La maîtrise des risques comptables et financiers». Circulaire n° 2013-189 du 14-10-2013 portant sur la carte comptable et la qualité comptable en EPLE. III.1 - Définition. Le contrôle interne se définit comme « l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents choisis par le chef d’établissement et l’agent comptable et mis en œuvre par les responsables de tous niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités financières et patrimoniales : ces dispositifs sont destinés à fournir une assuranceraisonnable quant à la réalisation de l’objectif de qualité comptable ». L’absence ou l’insuffisance de contrôle interne est fréquemment dénoncée dans les rapports d’audit effectués par les inspecteurs vérificateurs des Finances Publiques. En effet, au niveau de chaque établissement et de chaque agence comptable doit être mis en place un contrôle de ce type. Le contrôle interne fait partie du pilotage de l’établissement ; c’est avant tout une démarche de pilotage inhérente à l’activité de tout encadrement qui est suivie à son niveau par tout agent et qui est indissociable de ses tâches de gestion ; elle est destinée à l’aider au quotidien à maîtriser son activité. Les objectifs de ce contrôle interne sont de prévenir, d’encadrer et de gérer les risques afin d’assurer la protection du patrimoine de l’établissement, la régularité des opérations de la comptabilité, l’optimisation des besoins. Il repose sur une analyse des différentes tâches exercées dans une chaîne d’opérations, qui fait quoi, et sur une analyse des risques, quel risque encourt-on pour telle opération, qui doivent être identifiés et hiérarchisés. En cas de dysfonctionnement, des mesures correctives sont mises en oeuvre pour y remédier. La parution du décret n°2011-775 du 28 juin 2011 confère dorénavant le caractère d'obligation réglementaire à la mise en oeuvre du contrôle interne dans les administrations publiques. Cette dernière notion est plus large que celle de contrôle interne comptable, car elle dépasse le champ des domaines budgétaire, comptable et financier. La relance du contrôle interne comptable au sein des ministères chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur de 2011 est donc une composante de cette politique globale. Elle s'effectue à travers un plan d'action ministériel (PAM) dont certaines actions nécessitent le concours des services académiques et/ou des EPLE. Vous trouverez le dossier de référence sur ce sujet sur l'intranet de la DAF : rubrique contrôle interne comptable. La mise à votre disposition de l'outil de diagnostic ODICé a permis d'initier dès 2007 la démarche du contrôle interne comptable dans les EPLE. Cet outil a toutefois été mis en oeuvre de façon très hétérogène, et, comme beaucoup d'autres, il doit être adapté aux dispositions de l'instruction codificatrice M9.6. III.2 - La qualité comptable. La qualité comptable permet de donner une image fidèle de la situation financière et patrimoniale et porte sur : • la régularité des comptes, c'est-à-dire leur conformité aux règles et procédures en vigueur ; • la sincérité des comptes, c'est-à-dire l'application de bonne foi des règles et procédures en vigueur, afin de traduire la connaissance que les responsables de l'établissement des comptes ont de la réalité et de l'importance relative des évènements enregistrés ; • l'exhaustivité des comptes (les droits et obligations des entités sont enregistrés en totalité, sans contraction entre eux) ; • l'imputation comptable ; • le rattachement à la bonne période comptable et au bon exercice. III.3 - La sécurisation des procédures financières et comptables. La sécurisation des procédures financières et comptables est facilitée par la mise en oeuvre du CICF qui repose sur quelques préceptes : • formalisation d'organigrammes fonctionnels, de fiches de postes et des délégations de signature ; • réalisation de fiches de procédure ; • identification des risques par les audits, les contrôles externes, les contrôles des agents et de l'encadrement ; • diminution des risques par les formations, les instructions et autres directives, les modifications des procédures, la révision de l'organisation et la formalisation des contrôles de supervision ; • justification du contrôle interne par la mise en place de la traçabilité de toute la chaîne CICF depuis l'organigramme fonctionnel jusqu'aux contrôles. (cf. paragraphe 2133 de l'IC M9.6) IV - ODICE 2018. La note DAF du 18 octobre 2017 sur la Maîtrise des Risques Comptables et Financiers (MRCF) et le déploiement de l’Outil de Diagnostic Interne Comptable des EPLE (ODICé) actualisé prévoit un plan sur 3 ans qui doit inciter tous les EPLE à rentrer dans la logique de contrôle interne comptable par étapes. Dans ce cadre, un kit de déploiement de la démarche de maîtrise des risques est mis à disposition. Guide d’auto diagnostic (2017). Un document de présentation de la DAF fait lors de la formation de l’ESEN début 2014 : La maîtrise du risque comptable : le CIC. Les outils d’Odicé : version V2.2 de 2017. Outil composé d’1 fichier compressé contenant 21 questionnaires (format tableur) : 20 questionnaires à destination des ordonnateurs (1 pour l’établissement support et 19 pour les établissements rattachés, 1 questionnaire à destination des agents comptables lié avec les questionnaires ordonnateur. V - Contrôle ( hiérarchisé) sélectif des dépenses. Contrôle allégé en partenariat des dépenses. Un arrêté du 10 octobre 2023 «remplace» le contrôle hiérarchisé de la dépense par le contrôle sélectif en modifiant l’ arrêté du 25 juillet 2013 (modifié) portant application du premier alinéa de l' article 42 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et encadrant le contrôle sélectif de la dépense. Publics concernés : les organismes visés à l'article 1er du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Objet : modalités d'élaboration par le comptable public d'un plan de contrôle hiérarchisé des dépenses des organismes précités sur la base duquel il opère les contrôles définis au 2° de l'article 19 et à l'article 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, en adaptant leur intensité, leur périodicité et leur périmètre. Cet arrêté est pris pour l'application du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique dont le premier alinéa de l'article 42 définit le contrôle hiérarchisé des dépenses de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. À noter que, bien que les textes soient tous parus, il semblerait que les outils actuellement utilisés en EPLE ne permettent pas la mise en oeuvre de ces procédures. Par contre il y a une instruction du 3 avril 2018 ( BOFIP-GCP-18-0012 ) pour les organismes publics nationaux qui peut servir pour mieux appréhender la question. VI - Contrôle allégé en partenariat des dépenses. Arrêté du 11 mai 2011 modifié. Une fiche de la DGFIP de 2018. L'ordonnateur et le comptable peuvent évaluer conjointement l'organisation et les procédures de leurs services en charge du traitement d'une ou plusieurs catégories de dépenses. Leur audit porte sur la fiabilité des procédures d'engagement, de liquidation, de mandatement et de paiement. Il évalue l'efficacité des contrôles opérés à chaque étape de traitement des dépenses. La portée et la méthodologie de cet audit sont définies par une lettre de mission signée par l'ordonnateur et le comptable. Celle-ci définit les dépenses concernées par référence aux rubriques et à leurs subdivisions de la liste des pièces justificatives des dépenses figurant en annexe du code général des collectivités territoriales. VII - Comptes de disponibilité et les dépôts de fonds au Trésor . Arrêté du 24 janvier 2013 portant application des articles 43 à 47, 134, 138, 141, 142, 143, 195 et 197 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et encadrant les comptes de disponibilité et les dépôts de fonds au Trésor. Arrêté du 15 septembre 2014 portant application de l'article 141 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.