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S.R.H. (1)
Service de Restauration et d’Hébergement (1) I - Textes de références. La page du ministère. Décret n° 2019-351 du 23 avril 2019 : composition des repas servis dans les restaurants collectifs. Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 qui confie aux collectivités territoriales la compétence en matière de restauration scolaire. Décret n° 2011-1227 du 30 septembre 2011 : qualité nutritionnelle des repas servis dans le cadre de la restauration scolaire. Arrêté du 21 décembre 2009 Recommandation nutrition du groupe d'étude des marchés de restauration collective et nutrition (GEM-RCN) Circulaire n° 2011-216 du 2 décembre 2011 : politique éducative de santé dans les territoires académiques Circulaire n° 2015-117 du 10 novembre 2015 : politique éducative sociale et de santé en faveur des élèves II - SRH et décentralisation . II.1 Compétences respectives. Avec le décet 2006-753 du 29 juin 2006 relatif aux prix de la restauration scolaire pour les élèves de l'enseignement public qui est venu compléter la loi de décentralisation du 13 août 2004 et son article 82, ce sont désormais le département ou la région qui assurent “l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique des EPLE à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves”. En clair, désormais l’organisation du SRH relève de la collectivité de rattachement... Il n’y a donc plus un SRH mais autant de SRH que de collectivités. Ce qui rend tous les textes et documents “Education nationale” obsolètes. L'article 82 de la loi 2004-809 du 13 août 2004 a confié à la collectivité de rattachement la charge de l'accueil, de la restauration, de l'hébergement ainsi que de l'entretien général et technique à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance. C'est dans l'organisation du service de restauration et d'internat des EPLE, que l'on appelle plus communément le service de restauration et d'hébergement (SRH), que cette loi a eu le plus de conséquences visibles. La compétence du SRH est désormais du ressort de la collectivité de rattachement. Elle incombe pour les collèges au conseil général et pour les lycées au conseil régional ; pour les cités scolaires, c'est la collectivité territoriale qui est compétente pour l'ensemble immobilier qui en a la charge. Cependant, l' article L421-23 du code de l'éducation précise que le chef d'établissement assure la gestion du service de demi-pension conformément aux modalités d'exploitation définies par la collectivité compétente. La collectivité de rattachement dispose donc désormais d'une compétence générale pour le SRH. Le chef d'établissement est associé à la mise en place de ce service ; il est chargé de sa gestion et de la mise en œuvre des objectifs fixés par collectivité. La définition des modalités d'organisation et de gestion du SRH doit prendre la forme d'une convention soumise à une délibération du conseil d'administration de l'EPLE. Cette convention détaille entre autres les modalités d'organisation du SRH, les objectifs poursuivis par la collectivité de rattachement et donne les directives à l'EPLE pour mettre en place et organiser la restauration et l'hébergement. Elle fixe les règles régissant le droit d'accès des élèves ainsi que des autres usagers à ce service et celles relatives aux modalités de fonctionnement du service ; elle précise la part d'autonomie qu'elle entend laisser, si elle le souhaite, à l'établissement. Les modalités des inscriptions des différents usagers (y compris les commensaux) sont définies par la collectivité territoriale. Si elles sont effectuées par le chef d'établissement, elles le sont au nom de la collectivité territoriale de rattachement. S'agissant des modalités de fonctionnement du service, la collectivité territoriale de rattachement pourra apporter un certain nombre de précisions ; entre autres : la définition des jours et périodes d'ouverture de ce service, le changement de régime en cours d'année scolaire, la définition de la prestation, les modalités d'organisation matérielle de l'internat, le mode de tarification : forfait, forfait modulé, prix à la prestation ou autre, les modalités du paiement du service, les modalités et les conditions de remboursement lorsque le service n'est pas assuré, etc. Mais dans la convention signée avec l'établissement, la collectivité territoriale de rattachement pourra aussi laisser une plus ou moins grande part d'autonomie pour fixer une partie des modalités d'organisation du SRH. Si la collectivité laisse le soin à l'EPLE de définir certaines modalités de fonctionnement, comme par exemple les jours d'ouverture ou les conditions de remises d'ordre, ce dernier formalisera ces modalités dans un règlement intérieur du SRH soumis à l'approbation du conseil d'administration. Le contrôle des accès au service de restauration relève d'une compétence partagée puisqu'il dépend d'une part de la collectivité territoriale pour définir qui a accès au service et d'autre part de la mission de surveillance qui reste du ressort de l'Etat. On peut considérer que, sauf directive expresse de la collectivité, le contrôle d'accès fait partie intégrante de la mission de surveillance incombant à la vie scolaire. Concernant les mesures d'exclusion du SRH pour motif disciplinaire elles relèvent de l'établissement, mais pour le motif de non paiement des prestations il convient de définir les compétences respectives. Par ailleurs, le chef d'établissement dispose également d'un pouvoir réglementaire au niveau du SRH. En effet, en qualité de représentant de l'Etat au sein de l'établissement, il "prend toutes les dispositions, en liaison avec les autorités administratives compétentes, pour assurer la sécurité des personnes et des biens, l'hygiène et la salubrité de l'établissement". II.2 - Gestion financière. Pour assurer la gestion de ce service public administratif facultatif, la collectivité de rattachement est libre de choisir le mode de gestion le mieux adapté à la réalisation de ses objectifs ; les modalités de gestion possibles sont au nombre de quatre : - la gestion directe par l'établissement, - la gestion par l'établissement avec une assistance technique plus ou moins importante selon le cas dans le cadre d'un marché public (art. 30) passé avec une entreprise de restauration extérieure, - la gestion directe du service par la collectivité, - la gestion par un tiers avec une délégation ou une concession de service public. Les tarifs de restauration et d’hébergement des élèves : Le décret 2006-753 du 29 juin 2006 précise que désormais les prix de la restauration scolaire fournie aux élèves des EPLE sont fixés par la collectivité territoriale qui en a la charge. Les tarifs applicables aux commensaux : La fixation des tarifs applicables aux commensaux relève de la collectivité territoriale de rattachement qui les détermine librement, en vertu de sa compétence générale dans ce domaine. La collectivité est également compétente pour déterminer quels types de personnels, agents et personnes extérieures à l’établissement seront admis à la table commune à titre de commensaux. En conséquence, l’EPLE applique les instructions que la collectivité lui donne en la matière ; cette dernière peut toutefois déléguer ces compétences à l’établissement. Plusieurs modes de perception sont possibles : - le forfait : forfait annuel (par exemple sur une base de 180 jours pour un SAH fonctionnant 5 jours par semaine, ou sur une base reprenant le nombre de jours d’ouverture du service durant l’année scolaire) ; ou autre forfait (hebdomadaire par exemple). Ce forfait peut être unique ou modulé. - paiement au repas : au ticket, ou avec un système de carte et facturation à la prestation. La tarification peut être modulée en fonction des bénéficiaires du service ; elle peut être aussi différenciée en fonction de la prestation servie. En cas de difficultés financières des familles, des fonds sociaux ont été mis en place par l’Etat depuis septembre 1997 ; certaines collectivités ont également mis en place des dispositifs d’aide similaires. III - Gestion budgétaire du service de restauration et d’hébergement (SRH). Les recettes et les dépenses de restauration et d’hébergement (internat, demi pension) sont suivies soit dans un service spécial soit dans un budget annexe. C’est au sein du service spécial ou du budget annexe intéressé que doivent s’opérer l’ensemble des opérations afférentes au fonctionnement des services de restauration et d’internat. L’ensemble des dépenses (achats de denrées, dépenses d’énergie et fluides, contrats d’entretien, etc.) est individualisé aux comptes par nature correspondant ou à défaut par un reversement aux charges communes de l’établissement pour les charges évaluées forfaitairement (un reversement n’est pas possible en comptabilité «Opale». Le service de restauration et d’hébergement est doté dans les deux cas d’un budget évaluatif qui sera réajusté en fin d’année en fonction de la recette réellement constatée. Il doit couvrir par ses ressources la totalité des charges qu’implique son fonctionnement. III.1 - Détermination de la part «denrées». L’ensemble des dépenses liées à la restauration ou à l’hébergement (achats de denrées, dépenses d’énergie et fluides, contrats d’entretien, etc.) doivent être retracées au service, et individualisé aux comptes par nature correspondant ou à défaut par un reversement aux charges communes de l’établissement pour les charges évaluées forfaitairement. Un reversement n’est pas possible en comptabilité «Opale». En clair le SRH doit être géré comme un budget autonome qui retrace les dépenses de nourriture mais également les équipements, les fluides, les dépenses administratives, etc… La technique du reversement entre SRH et ALO pose question et un article fait le point sur cette question. En l’absence d’instructions particulières de la collectivité territoriale de rattachement, les charges pouvant être prises en compte pour la fixation des tarifs correspondent à l’intégralité des coûts nécessaires au fonctionnement du service, notamment le prix des denrées et des fluides, les investissements, les dépenses de personnel et les frais généraux. Certaines sont supportées par l’établissement (denrées, énergie, entretien, etc.), d’autres par la collectivité territoriale, en particulier les dépenses de personnel et les dépenses de gros équipements. Toutefois, les subventions permettant d’atténuer certaines dépenses doivent être déduites des charges prises en compte. Le crédit global nourriture représente la différence entre les recettes et les frais de fonctionnement et les prélèvements imposés par la collectivité territoriale. Sur ce crédit s'imputent les achats de denrées, les achats de repas confectionnés, les petites fournitures consommables (par exemple des serviettes en papier). Certains achats de petit matériel, linge, vêtements de travail, contrôles vétérinaires et d’hygiène, etc. sont financés sur les crédits ouverts au titre des frais de fonctionnement du service. Ce crédit est modifié par les subventions accordées, par exemple, au titre de la consommation des produits laitiers ou exceptionnellement par la collectivité territoriale compétente ou par les prélèvements sur le fonds de roulement. Les crédits ouverts au budget initial sont des crédits évaluatifs qui sont ajustés en fin d’année en fonction des recettes réellement constatées. Un suivi régulier des recettes effectives et de l’équilibre du service spécial ou du budget annexe permet d’éviter d’engager des dépenses supérieures aux crédits réellement disponibles. Tout établissement gestionnaire d'un service de restauration et d’hébergement joint à son budget un document explicatif et justificatif des crédits ouverts à titre évaluatif. Ce document explicatif justifie aussi les crédits ouverts dans un budget annexe si ce sont ces modalités de gestion qui ont été retenues. Les crédits évaluatifs sont ajustés en fin d’année en fonction de la recette réellement constatée par une DBM 22. III.2 - DBM 22 pour le SRH. L'agent comptable est fondé à vérifier que les crédits ont été régulièrement ouverts au budget. S'agissant des dépenses effectuées sur des crédits évaluatifs, il vérifiera que le montant des crédits ouverts au service de restauration et d'hébergement le sont en fonction de la recette réellement constatée. Par ailleurs, il exercera son contrôle sur l'exact calcul de la liquidation de la dépense. Les crédits ouverts au service de restauration et d'hébergement ayant un caractère estimatif ils doivent être réajustés en fin d'exercice, en fonction des recettes effectivement constatées (IC M9-6 paragraphe 1225). Ce réajustement sera réalisé par l'intermédiaire d'une DBM n°22 «constatations de produits scolaires». Dans le cas de la DBM 22, le comptable s'assurera que le taux et l'assiette sont conformes à la convention ou à la délibération du CA selon le cas. Un exemple de calcul de DBM22 ; un autre exemple . III.3 - Un budget du SRH sans reversement au service ALO. La technique du reversement d’une partie des recettes du SRH au profit du service ALO pour les dépenses de fonctionnement va disparaître avec Opale. Le budget 2022 est une bonne occasion d’anticiper et de faire un budget sans reversement entre services. Un document sur la méthode pour un SRH autonome avec des clès de répartition. III.4 - La modulation des tarifs. La collectivité de rattachement conserve la faculté de mettre en place des coûts d’accès différenciés pour les usagers, qui découle de l’article 147 de la loi 98- 657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Cet article prévoit que « les tarifs des services publics administratifs à caractère facultatif peuvent être fixés en fonction du niveau de revenu des usagers et du nombre de personnes vivant au foyer” ; mais aussi que “Les droits les plus élevés ainsi fixés ne peuvent être supérieurs au coût par usager de la prestation concernée ». Cela est d’ailleurs repris dans la formulation de l’article 2 du décret du 29 juin 2006 qui indique : “Ces prix ne peuvent être supérieurs au coût par usager résultant des charges supportées au titre du service de restauration, après déduction des subventions de toute nature bénéficiant à ce service, et y compris lorsqu'une modulation est appliquée”. L’égalité devant le service public n’implique donc pas l’application d’un tarif uniforme à tous les usagers. Ces textes ne viennent d’ailleurs que consacrer une longue évolution de la jurisprudence quant à l’application du principe d’égalité entre les usagers du service public. Le juge administratif considère en effet que "La fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à diverses catégories d’usagers d’un service implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence nécessaire d’une loi, soit qu’il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu’une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service commande cette mesure " (CE – 10/5/1974 – Denoyez et Chorques). Mais pour les EPLE, il ne semble pas que l’on puisse instituer d’autres catégories entre les élèves que celles résultant du quotient familial (revenu et composition familiale). Par exemple, l’âge ou le cycle d’études ne sont pas constitutifs de « différences de situation appréciables », et ne relèvent pas d’une « nécessité d’intérêt général ». C’est ce que vient de rappeler la Direction de la Concurrence en réponse à une question du Recteur de Lille (document en fichier PDF joint). Mais il en irait différemment par exemple dans le cas de repas plus copieux servis aux élèves d’une section sport-études, car il s’agirait alors de prestations différentes. De plus, lorsqu’elles existent, les modulations tarifaires pour les élèves doivent répondre à trois conditions : ne pas excéder le coût du service rendu (sinon il y aurait redistribution de revenus), ne pas avoir de conséquences sur l’accès au service (par exemple : accès interdit au delà d’un certain revenu) et faire l’objet d’un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. IV - Questions diverses sur le fonctionnement financier du SRH. IV.1 - Gratuité des repas. Périodiquement revient la question de la gratuité des repas des AED au motif qu’uls prennent leurs repas en surveillant les élèves. La DAF a répondu qu’il n’y avait aucune gratuité à ce titre en développant l’argumentation suivante : « Au vu d'éléments précédemment transmis par la DAF A3 sur le sujet, nous vous confirmons que l'établissement scolaire n'est pas tenu de prendre en charge le repas des AED. En effet, les AED ne peuvent se prévaloir du principe de gratuité car celui-ci ne concerne que l'enseignement à destination des élèves (article L.132-2 du Code de l'éducation). Par ailleurs, rien dans la réglementation en vigueur et dans le statut des CPE et des AED ne justifie qu’ils bénéficient de la gratuité des repas. La question de la gratuité des repas des AED pose notamment un problème de compétence. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales pose effectivement un principe général de compétences permettant à la collectivité territoriale de fixer notamment les règles relatives à l’hébergement et dans ce cadre la fixation des tarifs de restauration. Ainsi, l’instauration d’une gratuité du SRH ne peut relever que d’une décision de la collectivité d’autant plus que cela constitue un avantage en nature ce qui n’est pas neutre en matière de fiscalité. De plus, il n’entre pas dans les compétences du CA de l’EPLE de délibérer sur cette question sans l’accord de la CT. Il convient de préciser que la loi 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions dispose dans article 147 : « Les tarifs des services publics administratifs à caractère facultatif peuvent être fixés en fonction du niveau du revenu des usagers et du nombre de personnes vivant au foyer. Les droits les plus élevés ainsi fixés ne peuvent être supérieurs au coût par usager de la prestation concernée ». Il ressort de ces dispositions que le coût du repas des commensaux concernés par la gratuité ne peut pas être supporté par les familles. La gratuité serait donc financée par le fond de roulement de l'EPLE. Or, cela engendrerait un déficit de recettes qui déséquilibrerait le SRH alors que la réglementation en vigueur prévoit qu’il doit couvrir par ses ressources la totalité des charges qu'impliquent son fonctionnement (IC M9-6 § 2.1.2.5). ». IV.2 - Comptabilité de fait concernant la gestion des commandes alimentaires. Une note de la DAF du 09/09/13 met en lumière l’existence de dysfonctionnements importants dans certains EPLE au niveau de l’organisation de la restauration. Elle met notamment l’accent sur les cadeaux, points fidélité et autres avantages consentis par des fournisseurs à des personnels ; pratiques pouvant constituer des gestions de fait, de la corruption passive ou du délit de favoritisme. Cette note rappelle également les règles pour les commandes de denrées alimentaires. Elle indique que la signature du menu ne peut être considérée comme un engagement dispensant d’établir des bons de commande ; et que ni l’agent -chef, ni le cuisinier ou le magasinier ne peuvent avoir délégation pour passer commande. Enfin elle précise les règles de délégation à un gestionnaire qui est également comptable. Cette note a été notamment rédigée suite à un jugement de la CRC d’Aquitaine du 23 juillet 2013 qui a eu à se prononcer sur des avantages reçus de fournisseurs de denrées alimentaires par un cuisinier d’EPLE. La lecture des considérants du jugement est riche d’enseignements. IV.3 - Créance alimentaire et commission de surendettement. Sauf accord du créancier (l’EPLE dans le cas présent), les recommandations de la commission de surendettement ne peuvent porter, notamment, sur des créances alimentaires - art.L.333-1 du code de la consommation : Sauf accord du créancier, sont exclues de toute remise, de tout reéchelonnement ou effacement : Les dettes alimentaires”. Mais problème, car si la Cour de Cassation avait reconnu par un arrêt en date du 25 mai 1987 le caractère alimentaire des créances de cantine scolaire (Trésorerie Principale de Seine-Maritime contre Mme Huquet), et que d’autres jurisprudences avaient reconnu le caractère alimentaire aux frais de pension (cour de cassation 26 octobre 2000 « lycée de Gérarmer ») ; dans un avis du 8 octobre 2007 , la Cour a considéré qu’”au sens de l'article L. 333-1 du code de la consommation, ne constituent pas des dettes alimentaires du débiteur surendetté, les dettes à l'égard d'une collectivité publique pour des créances portant sur des frais de restauration scolaire, d'accueil périscolaire ou de centre de loisirs ». Mais attention : le ministère de l’Education Nationale précise que cet avis du 08 octobre 2007 de la Cour de cassation est propre aux procédures liées au surendettement, et ne remet pas en cause d’autres jugements émanant de cette cour, qui autorisent la saisie des prestations familiales pour le paiement de frais de restauration scolaire, en application de l’article L553-4.I du code de la sécurité sociale. Et concernant le surendettement, une question réponse au Sénat explicite la nouvelle situation née de l’avis de la Cour de Cassation et donne des conseils aux comptables. Une autre question-réponse de 2016. Enfin il faut savoir qu’une copie du plan est adressée à chacune des parties ; et il y a lieu de souligner avec intéret que ce plan est caduc de plein droit si le débiteur n'a pas, dans les quinze jours d'une mise en demeure restée infructueuse, exécuté les mesures qui y sont prévues. En clair s’il ne respecte pas le plan adressez lui une lettre recommandée et s’il ne réagit pas, vous retrouvez votre liberté d’action. A noter également que la prescription des créances de demi pension et de pension est désormais fixée à quatre ans. IV.4 - Exclusion du SRH pour impayés. Une note de la DAJ A1 14-079 du 10 mars 2014 vient de faire le point sur l’autorité compétente en cas de défaut de paiement et la possibilité de prendre dans le règlement intérieur du service annexe d’hébergement une disposition permettant l’expulsion d’un élève de ce service pour défaut de paiement. Voir la note de la DAJ A1 n° 14-079 du 10 mars 2014 parue dans la LIJ. IV.5 - Remises d’ordre pour exclusion du SRH. Les remises d’ordre dépendent de la CT comme tout le reste du SRH ; cependant à titre transitoire, cette compétence peut être laissée au CA. La lettre ministérielle est certes ancienne (2003) mais son argumentation juridique sur l’octroi d’une remise d’ordre en cas d’exclusion de l’élève reste valable. V - Questions diverses sur le fonctionnement matériel du SRH. V.1 - Plastique à usage unique. - décret 2022-549 du 14 avril 2022 relatif à la stratégie nationale pour la réduction, la réutilisation, le réemploi et le recyclage des emballages en plastique à usage unique. - le décret est pris pour l'application de l' article L. 541-10-17 du code de l'environnement. V.2 - Information sur l’origine des viandes servies au SRH. Le décret 2022-65 du 26 janvier 2022 modifit le décret 2002-1465 du 17 décembre 2002 relatif à l'étiquetage des viandes bovines dans les établissements de restauration. étend aux viandes des animaux des espèces porcine, ovine et de volailles l'obligation d'indiquer l'origine ou la provenance dans la restauration commerciale et collective. Il s'applique aux viandes achetées crues par les restaurateurs et non aux viandes achetées déjà préparées ou cuisinées. L'obligation concerne les pays d'élevage et d'abattage à l'instar de la réglementation européenne. V.3 - Repas froids . La question des repas froids pour sorties pédagogiques ou voyages se pose souvent au gestionnaire confronté entre la demande des enseignants d’un « vrai repas » type sandwichs jambon-beurre, oeufs durs, laitage et les exigences de l’HACCP et de la sécurité alimentaire. Une réponse donnée par la DDJS de Vendée pour le transport de repas du centre de vacances ou de loisirs vers une annexe (mini-camp…) : - les denrées périssables (charcuterie, viandes froides, produits laitiers, oeufs durs, etc... ) seront obligatoirement placées avant et pendant le transport dans des conteneurs isothermes froids (ex : glacières de camping avec plaques eutectiques).; - Le transport des repas chauds doit rester exceptionnel. Il convient d’utiliser des conteneurs isothermes préchauffés remplis juste avant le départ, capables de conserver la température à coeur des aliments supérieure à 63°C, jusqu’au service. Laver correctement glacières et conteneurs après chaque usage. En cas de transports réguliers, il est obligatoire de faire procéder à des analyses microbiologiques d’échantillons de repas par un laboratoire d’hygiène alimentaire. - préserver les aliments de toute souillure ou contamination. La fabrication de préparations la veille de la consommation est interdite, de même que l'utilisation de restes. - Pour les pique-niques, les sandwiches à base de produits de charcuterie, viande froide, produits laitiers (beurre, fromage à pâte cuite) ou produits préparés frais (salades diverses) devront être préparés le plus près possible de la consommation (maximum conseillé : 2 heures). Ils seront toujours transportés en glacières munies de plaques eutectiques. Il est préférable de les faire sur place à partir de conserves ou de produits frais préparés juste avant le départ et acheminés sous le régime du froid. V.4 - Dates limites de consommation. La page de la DDCCRF sur la date limite de consommation (DLC) et la date de durabilité minimale (DDM), anciennement dénommée date limite d’utilisation optimale (DLUO). La DLC indique une limite impérative. Elle s'applique à des denrées microbiologiquement très périssables, qui, de ce fait, sont susceptibles, après une courte période, de présenter un danger immédiat pour la santé humaine. Dans certains cas, c'est la réglementation en matière de contrôle sanitaire qui fixe une durée de conservation : yaourts, charcuteries et viandes fraîches, plats cuisinés réfrigérés, etc. La DDM n'a pas le caractère impératif de la DLC. Une fois la date passée, la denrée peut avoir perdu tout ou partie de ses qualités spécifiques, sans pour autant constituer un danger pour celui qui le consommerait. V.5 - Plan de maîtrise sanitaire - HACCP. Le plan de maîtrise sanitaire (PMS) décrit les mesures prises par l’établissement pour assurer l’hygiène et la sécurité sanitaire de ses productions vis-à-vis des dangers biologiques, physiques et chimiques. Il comprend les éléments nécessaires à la mise en place des exigences suivantes, ainsi que les preuves de l’application de ces mêmes exigences : - Les bonnes pratiques d’hygiène (BPH), instructions relatives à l’hygiène, incluant les pré-requis (plan de nettoyage-désinfection, plan de lutte contre les nuisibles, etc.) - Le plan d’analyse des dangers et des points critiques pour leur maîtrise (plan HACCP) - La gestion des produits non conformes et un système de traçabilité. Un document pour l’élaboration du plan de maîtrise sanitaire.
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